新世紀的可重復生物質能國家政策專題報告

2014年，習近平總書記提出了“四個革命，一個合作”的能源發展戰略，我國能源革命進入加速期。黨的十九大再次提出，推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，進一步統一了思想認識，指明了方向和任務。全國政協委員、中國大唐集團公司董事長、黨組書記陳進行在第十三屆全國“兩會”期間接受記者專訪時指出，新時期的能源發展，火電將繼續發揮“保供、托底、讓路”三大作用，火電要讓位于新能源優先發電。

新時代的能源革命將邁向縱深發展，能源轉型力度和速度將進一步提升，能源轉型的核心內容，將是在優化利用存量化石能源項目、確保實現能源供應安全的前提下，通過政策激勵使清潔低碳能源成為我國能源供應增量的主要來源，即深入推進以持續提高可再生能源占比為核心的能源轉型，通過逐步替代，最終實現能源供應主體的徹底轉變，可再生能源發展勢必面臨更多新需求和更強新動力，而新時代的可再生能源政策必然是產業發展的風向標。

一、我國可再生能源主要政策發展歷程

自2005年可再生能源立法以來，我國制定了一系列有關可再生能源的政策規范,逐漸充實完善可再生能源政策體系，目前來看，政策制定主要分了三個階段。

1、立法扶持階段(2005―2014年)

2005年，我國通過了《可再生能源法》，這是我國可再生能源的專門法律、基干法律，標志著我國以法律的形式確認了可再生能源的相關發展模式，并規定電網公司有義務全額收購風電、光伏發電等可再生能源發電。為實施《可再生能源法》，2006―2014年，我國制定了一系列有關可再生能源的政策規范。2006年頒布《可再生能源發電價格和費用分攤辦法》，以法律的形式明確各類可再生能源的上網電價（高于傳統火電電價），同時規定了這部分額外費用需要在全國根據各省發電量按比例分攤；“十一五”后期，國家出臺了一系列完善風電、光伏上網電價的措施，2009年發布的《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，將全國風電資源按風力強度等分為四級，確定不同的標桿電價，明確投資收益，鼓勵投資者優先投資優質資源地區，顯著推動了新能源發展進程；“十二五”期間，針對光伏發電，先后頒布《關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知》和《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》不斷調整光伏標桿電價，并確定了分布式光伏發電的補貼政策。

2、助力消納階段（2015-2016年）

2015年3月，隨著“電改9號文”的頒布，我國新一輪的電改開始，一系列關于電改的配套文件相繼出臺，其中《關于推進電力市場建設的實施意見》、《關于有序放開發用電計劃的實施意見》與我國目前所面臨的新能源消納困難問題關系密切；2015年我國華北、西北部分地區出現了較為嚴重的棄風棄光現象，為了解決棄風限電問題，國家發改委就發布了《關于開展可再生能源就近消納試點的通知（暫行）》，首次提出在可再生能源豐富的地區開展可再生能源就近消納試點，初步的試點區域定在內蒙古自治區和甘肅省；2016年出臺的《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》，明確電網企業根據國家確定的上網標桿電價和保障性收購利用小時數，全額收購規劃范圍內的可再生能源發電項目的上網電量，當月，又下發《關于改善電力運行調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》，要求各省(區、市)政府主管部門組織編制本地區年度電力平衡方案時，應采取措施落實可再生能源發電全額保障性收購制度。

3、引導消費階段（2016年-）

“十三五”規劃的目標旨在提高可再生能源在能源消費中的比重，爭取可再生能源商品化比重在一次能源消費中達到11%。2016年國家能源局正式出臺《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，根據全國2020年非化石能源占一次能源消費總量比重達到15%的要求，2020年，除專門的非化石能源生產企業外，各發電企業非水電可再生能源發電量應達到全部發電量的9%以上，各發電企業可以通過證書交易完成非水可再生能源占比目標的要求。2017年1月《關于實施可再生能源綠色電力證書合法及自愿認購交易機制的通知》，建立可再生能源綠色電力證書認購體系，明確了“綠證”的核發認購規則，引導全社會綠色消費，促進清潔能源有效利用。2017年和2018年，國家能源局分別發布《關于2017年度風電投資監測預警結果的通知》和《關于2018年度風電投資監測預警結果的通知》，該預警機制的出臺，對于指導風電投資、抑制非線性投資具有很強的指導意義。

二、目前可再生能源發展現狀與政策導向

1、裝機規模持續擴大，總體南移傾向明顯

《可再生能源發展“十三五”規劃》及《風電發展“十三五”規劃》都明確要求全面協調推進風電開發，將中東部和南方地區作為我國“十三五”期間風電持續規模化開發的重要增量，提高低風速風電機組技術和微觀選址水平，并積極穩妥推進海上風電開發。

截至2017年底，我國可再生能源發電裝機達到6.5億千瓦，同比增長14%；其中，風電裝機1.64億千瓦、光伏發電裝機1.3億千瓦、分別同比增長10.5%和68.7%。可再生能源發電裝機約占全部電力裝機的36.6%，同比上升2.1個百分點，可再生能源的清潔能源替代作用日益突顯，但2017年，我國風電新增并網規模全面放緩，新增并網容量1503萬千瓦，低于2016年427萬千瓦、低于2015年1794萬千瓦。風電建設總體南移傾向明顯，三北地區風電建設全面放緩，華北地區的山東、華中區域的河南、西北區域的陜西成為風電增長的主要省份。

2、棄風棄光有所緩解，形勢依舊嚴峻

2017年，我國棄風、棄光、棄水問題首次寫入政府工作報告，明確指出要加大生態環境保護治理力度，抓緊解決機制和技術問題，優先保障可再生能源發電上網，有效解決棄風、棄光、棄水狀況。2017年，國家發改委、能源局印發的《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，該方案要求各地區和有關單位高度重視可再生能源電力消納工作，采取有效措施提高可再生能源利用水平，到2020年在全國范圍內有效解決棄水棄風棄光問題。

2017年，我國風電棄風現象得到大幅度好轉，全年棄水電量515億千瓦時，棄風電量419億千瓦時，棄風率12%，同比下降5.2個百分點；棄光電量73億千瓦時，棄光率6%，同比下降4.3個百分點。伴隨著我國風電建設南移，棄風現象有南下趨勢。2017年，我國三北地區風電設備平均利用小時數有著明顯提升，但是河南、江西、安徽和浙江，下降幅度分別達到181小時、119小時、103小時、154小時。

3、補貼缺口達千億，平價上網已成定局

根據財政部的統計，截至2017年底，可再生能源補貼缺口已達到1000億元,如果維持現有政策，預期“十三五”期間可再生能源補貼缺口累計可能達到2000億元。

《可再生能源發展“十三五”規劃》提出到2020年，風電項目電價可與當地燃煤發電同平臺競爭，光伏發電項目電價可與電網銷售電價相當。2017年，國家能源局下發了《關于公布風電平價上網示范項目的通知》，示范項目的上網電價按當地煤電標桿上網電價執行，所發電量不發綠色電力證書，在本地電網范圍內消納，目前風電平價上網試點主要集中在河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆三北地區，2018年，風電平價上網試點或將擴展到其他區域為風電平價上網探索經驗模式。

根據2017年11月8日公布的《國家發展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》提出，2020年實現風電與燃煤發電上網電價相當發展目標。《關于2018年光伏發電項目價格政策的通知》明確，降低2018年1月1日之后投運的光伏電站標桿上網電價。隨著風電、光伏標桿上網電價退坡機制穩步實施，未來風電、光伏上網標桿電價下調，逐步實現風電、光伏平價上網已經成為定局。

4、市場交易試水，雙手聯動效應呈現

2017年國家發改委、能源局印發了《關于開展電力現貨市場建設試點工作的通知》，選擇南方(以廣東起步)、蒙西、浙江、山西、山東、福建、四川、甘肅等8個地區作為第一批試點，加快組織推動電力現貨市場建設工作，為促進風電大規模消納，奠定了基礎。

2017年，甘肅通過跨省區現貨交易消納的新能源電量為28.19億千瓦時，新能源發電量同比增長27.75%，棄風棄光電量同比減少19.26%，占新能源增發電量比例高達50%。2017年，冀北電力交易中心試水風電直接交易，為張家口風電消納打開新通道，從而直接拉動該地區風電設備利用率。2018年，河北省又制定了《京津冀一體化可再生能源消納實施方案》，落實可再生能源優先發電原則，完善清潔能源利用機制。2018年，我國風電消納政策將進一步推進，特別是電力現貨交易、跨省、跨區交易的展開，三北地區風電棄風難題將會得到進一步好轉。

三、未來政策展望

國家確立了推進能源革命的總體戰略框架，把推動新能源和新型綠色產業發展提升到前所未有的高度。黨的十九大報告提出要建設生態社會，壯大清潔能源產業的總基調，按照“兩個15年”的總體部署，到2035年，我國能源需求的增量全部可由清潔能源提供，可再生能源發展進入增量替代階段。

1、強制配額加快能源生產和消費革命

3月，國家能源局發布《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》,對各省級行政區域全社會用電量規定了最低的可再生能源電力消費比重指標，其中包含了2018年的配額指標以及2020年的預期指標，對比2020年和2018年非水可再生能源目標，黑龍江、江西、河南、青海及湖南5省市消納要求提升顯著，配額比例針對性的提升，將有效推動風光電力消納，促進跨區域電力調度。同時，預計配額制實施后，能夠有效促進地方政府開發新能源的積極性，特別是部分限制新能源發展的省份可能會出現政策轉向。可再生能源電力配額制的出臺，將有效促進可再生能源電力消納，推動可再生能源高比例高質量發展，對加快我國能源生產和消費革命，以及能源系統向綠色低碳方向轉型起到積極作用。

2、技術創新助力能源技術革命

近年來，能源科技創新正迎來最好的機遇期。2017年國家能源局發布了《能源技術創新“十三五”規劃》明確重點攻克高比例可再生能源分布式并網和大規模外送技術、多能源互補綜合利用、分布式供能、智能配電網與微電網等技術，在儲能技術上實現突破等。2017年為鼓勵并明確分散式風電項目，國家能源局發布《加快推進分散式接入風電項目建設有關要求的通知》，提出分散式項目不占用風電建設年度指導規模，并對分散式風電做出了更加嚴格的定義及技術要求，確保分散式風電消納；從2016年到2017年6月底，我國新增在建和投運的電化學儲能裝機規模達到1.35GW，是2000-2015年累計裝機規模的9.6倍。2017年《關于促進儲能產業與技術發展的指導意見》正式發布，指導意見是我國大規模儲能技術及應用發展的首個指導性政策,給儲能在近十年的發展制定了清晰明確的目標。新技術運用和新模式不斷推陳出新，為新能源企業加快推動結構調整和提質增效步伐提供了多元化、多領域的發展機遇和技術支撐。

3、市場機制完善催生多元開發模式

2017年國家能源局下發《關于開展分布式發電市場化交易試點的通知》，有望打破分布式發電“隔墻售電”壁壘，顯著提升分布式電源的抗風險能力和收益能力，進一步有力推動各類分布式能源的發展，新能源開發模式將進一步拓展。

2018年3月，國家陸續發布了《增量配電業務配電區域劃分實施辦法（試行）》、《分布式發電管理辦法（征求意見稿）》和《關于提升電力系統調節能力指導意見》。其中《增量配電業務配電區域劃分實施辦法（試行）》，明確“鼓勵以滿足可再生能源就近消納為主要目標的增量配電業務，支持依據其可再生能源供電范圍、電力負荷等情況劃分配電區域”，這意味著可再生能源的供電范圍對于區域劃分具有重要意義；《分布式發電管理辦法（征求意見稿）》明確能夠接入配電網的分布式發電則包括接入配電網的風能、太陽能、地熱能等，且不受電壓等級限制，以及多種能源互補發電，分布式儲能設施、新能源微電網等能源綜合利用系統；《關于提升電力系統調節能力指導意見》，明確我國將加快推進電源側調節能力提升，推進各類靈活調節電源建設，積極支持太陽能熱發電，推動產業化發展和規模化應用；推動新型儲能技術發展及應用，特別是在調峰調頻需求較大、棄風棄光突出的地區，結合電力系統輔助服務市場建設進度。一系列相關政策的出臺，在完善市場機制的同時，也為未來新能源的多元開發模式提供了參考依據，促使新能源開發建設將由低附加值開發向高附加值開發模式轉變。